Icke-spridningsavtalet, NPT

Icke-spridningsavtalet öppnade för underskrifter 1968, då fanns det fem kärnvapenstater i världen. Det fanns en oro för hur säker världen skulle vara med fler kärnvapenstater och därför ville man hindra spridning till fler stater. Kalla krigets terrorbalans mellan USA och Ryssland var instabil, och fler aktörer med kärnvapen skulle mångdubbla riskerna för användande av kärnvapen, avsiktligt eller av misstag.

Icke-spridningsavtalet (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT) är idag det viktigaste multilaterala avtalet som manar till nedrustning. Avtalet trädde i kraft som internationell lag 1970. Irlands utrikesminister Frank Aiken kom 1958 med ett förslag till ett avtal för att reglera spridning och nedrustning av kärnvapen. Efter förhandlingar öppnades icke-spridningsavtalet för underskrifter 1968. Finland var det första landet som skrev under avtalet, Sverige och många andra länder skrev också under icke-spridningsavtalet under det första året.

1970 trädde avtalet i kraft, men det dröjde fram till 1992 innan det sista av de fem officiella kärnvapenstaterna hade undertecknat avtalet genom Frankrikes signatur. Icke-spridningsavtalet är ett av de avtal som har högst anslutning, 189 stater har anslutit sig (190 om man räknar med Nordkorea som gick ur 2003 men deras status diskuteras ännu på avtalets konferenser på grund av procedurella frågor). Några av länderna som står utanför avtalet är kärnvapenstaterna Indien, Pakistan, Israel och Nordkorea.

1970 fanns det fem kärnvapenstater: USA, Ryssland, Storbritannien, Frankrike och Kina vilka enligt avtalet är erkända, ”officiella” kärnvapenstater. Efter avtalets ikraftträdande har Indien, Pakistan, Israel och Nordkorea skaffat kärnvapen. I NPT åtar sig kärnvapenstaterna att inte överlåta kärnvapen till andra stater. De får inte heller hjälpa eller uppmuntra icke-kärnvapenstater att utveckla kärnvapen. Icke-kärnvapenstaterna förbinder sig i sin tur att inte ta emot eller skaffa kärnvapen. Denna överenskommelse kallas för ”the grand bargain”.

Att ha eller att inte ha kärnvapen

Icke-spridningsavtalet delar in medlemsstaterna i kärnvapenstater och icke-kärnvapenstater. Som officiella kärnvapenstater räknas enligt avtalet de som hade skaffat kärnvapen före den 1 januari 1967. Dessa var USA, Ryssland, Storbritannien, Frankrike och Kina – tillika de fem permanenta medlemsländerna i FN: s säkerhetsråd (kallade ”P5”).

Alla andra stater skrev så småningom under avtalet som icke-kärnvapenstater. Det sista landet, Montenegro, skrev under 2006. Indien, Pakistan, Israel och Nordkorea uppmanas fortfarande att ge upp sina kärnvapen och ansluta sig till Icke-spridningsavtalet som icke-kärnvapenstater. Icke-spridningsavtalet ger medlemsstaterna rätt att dra sig ur avtalet med tre månaders varsel, vilket Nordkorea valde att göra 2003.

Icke-spridningsavtalet ställer olika krav på kärnvapenstater och icke-kärnvapenstater:

  • De länder som har kärnvapen lovar att inte överlåta kärnvapen till någon stat eller icke-statlig aktör. De får inte heller hjälpa eller uppmuntra icke-kärnvapenstater att utveckla kärnvapen. Det innebär att all form av handel med eller distribuering av kärnvapen, kärnvapendelar, teknologi eller material som gör det möjligt för nya stater att producera kärnvapen är förbjuden. Detta är också det enda internationella juridiskt bindande avtal som slår fast att kärnvapenstaterna i ”god anda” ska förhandla om att nedrusta sina kärnvapenarsenaler. Avtalet sätter ingen tidsgräns för när detta ska vara gjort eller i vilken ordning.
  • Icke-kärnvapenstaterna förbinder sig enligt NPT att inte ta emot eller tillverka kärnvapen. Alla stater har enligt avtalet rätt till så kallad fredlig kärnteknologi, alltså kärnreaktorer för energiproduktion. Kärnkraftsreaktorer i icke-kärnvapenstater ska inspekteras av det Internationella atomenergiorganet IAEA, för att kontrollera att inget land använder sina kärnenergiprogram för att utveckla kärnvapen.

Indelningen i stater som har kärnvapen och stater som inte har, och aldrig heller ska få har alltid varit orsak till frustration för vissa länder. Detta brukar kallas för the ”grand bargain”. Då avtalet inte skrevs för obestämd tid menar en del att avtalets fem kärnvapenstater inte kan se avtalets undantag för deras kärnvapen som en tillåtelse för obestämd tid. De kritiserar också att de som icke-kärnvapenstater har följt sina åtaganden att inte skaffa kärnvapen medan kärnvapenstaterna inte har fullföljt sina åtaganden att nedrusta.

Tre pelare

Icke-spridningsavtalet är uppbyggt kring tre huvudsakliga frågor:

·      förhindra spridning av kärnvapen till nya aktörer

·      nedrustning av existerande arsenaler

·      alla länders rätt till fredlig användning av kärnenergi (kärnkraft)

Detta är avtalets tre pelare, och olika länder tenderar att lägga fokus vid olika av dessa pelare. Kärnvapenstaterna understryker de insatser de gör för nedrustning och menar att nedrustningsprocessen är i full gång. De menar att fokus därför bör ligga på icke-spridning, vilket de anser som den stora säkerhetsfrågan.

Majoriteten av icke-kärnvapenstaterna riktar ofta sitt fokus på nödvändigheten av kärnvapenstaternas nedrustning. Detta menar de skulle bidra till en ökad internationell säkerhet med minskad risk för spridning av kärnvapen. Nedrustning av existerande arsenaler minskar också risken för att kärnvapen kommer till bruk, såväl avsiktlig som av misstag.

Den tredje pelaren om fredlig användning av kärnteknologi kritiseras ofta då många menar att kärnkraftsreaktorer ger möjlighet till att skapa kärnvapen. Använt kärnbränsle innehåller plutonium som kan upparbetas till kärnvapenvapenmaterial, och samma anläggningar som används för att anrika uran för kärnreaktorer kan användas för att höganrika uran för kärnvapen. Andra menar å sin sida att avtalet aldrig hade kunnat träda i kraft om denna pelare inte hade funnits med. Avtalet föreskriver inspektioner av IAEA på kärnkraftsanläggningar i icke-kärnvapenstater, medan inga inspektioner krävs av varken kärnvapen- eller kärnkraftsanläggningar i kärnvapenstaterna.

I avtalet som trädde i kraft 1970 står att medlemsstaterna efter 25 år skulle samlas i en konferens för att besluta om NPT skulle förlängas för en viss period eller om avtalet skulle förlängas för obestämd framtid. 1995 sammanträdde medlemsstaterna och beslutade att avtalet skulle förlängas på obestämd tid.

Vart femte år sammanträder alla icke-spridningsavtalets medlemsstater för en översynskonferens (på engelska NPT Review Conference, NPT RevCon). Översynskonferensen är till för att utvärdera hur avtalet efterlevs och för att fatta beslut om hur man bättre kan verkställa de åtaganden länderna har gjort i och med avtalet. Översynskonferenserna fattar i regel beslut med konsensus – enighet. Medlemsländerna turas om att sitta ordförande för översynskonferenserna. En översynskonferens är cirka en månad lång.

På översynskonferenserna arbetar medlemsstaternas representanter först i en allmän debatt. Varje land framför där ett uttalande om hur just det landet har arbetat för att efterleva NPT och vilka frågor man anser bör prioriteras. Parallellt med den allmänna debatten som är öppen, pågår förhandlingar bakom stängda dörrar där medlemsstaterna försöker enas om en dagordning och ett arbetsprogram för konferensen.

Efter den allmänna debatten samlas medlemsländernas representanter i tre huvudkommittéer, var och en med valfritt antal undergrupper (Subsidiary Bodies). Det finns tre stående huvudkommittéer för att i huvudsak diskutera avtalets tre pelare: icke-spridning, kärnvapennedrustning och fredlig användning av kärnteknologi.

Undergrupperna kan avhandla olika aktuella temaområden, som till exempel säkerhetsgarantier, Mellanöstern eller hur man ska hantera länder som vill dra sig ur avtalet. Parallellt förs också diskussioner i regionala grupper. Även huvudkommittéernas arbete inleds med en allmän debatt. Mot slutet av konferensen ska staterna enas om ett slutdokument avsett att vara politiskt bindande för medlemsstaterna.

Regionala grupper är bland annat den västerländska gruppen, den östeuropeiska gruppen och den största gruppen kallad den alliansfria gruppen. De regionala grupperna är en rest från det kalla krigets uppdelning i öst, väst och de som var alliansfria. Andra grupper som samlas under icke-spridningsavtalet är bland annat EU och New Agenda Coalition.

Medlemsstaterna, enskilt eller i olika grupper, kan lämna in rapporter och arbetspapper till översynskonferensen, som ligger till grund för det arbete som görs i huvudkommittéerna. Även dokument från de föregående årens förberedande kommittéer inför översynskonferensen används.

Förberedande kommittéer

Förberedande kommittéer (Preparatory Committees, NPT PrepCom) hålls varje år mellan översynskonferenserna. Undantaget är det år som ligger närmast efter en översynskonferens, då äger inget möte rum. De förberedande kommittéerna samlar alla avtalets medlemsstater och brukar vara ungefär tio dagar långa. Precis som översynskonferenserna börjar det med en allmän debatt och därefter arbete i olika huvudkommittéer, som i det här fallet kallas kluster.

De tre klustren är precis som översynskonferensernas huvudkommittéer indelade enligt NPT-avtalets tre pelare: icke-spridning, kärnvapennedrustning och fredlig användning av kärnteknologi.

Under de förberedande kommittéerna behandlas ofta stora mängder av arbetspapper och rapporter som medlemsstaterna lämnat in, och mötets ordförande sammanställer i slutet av mötet ett sammanfattande uttalande. Inga av dessa dokument är bindande för medlemsstaterna, utan de kommer istället att användas som redskap för utvärdering under kommande översynskonferens.

NPT översynskonferens 1995

På översynskonferensen av icke-spridningsavtalet 1995 bestämde medlemsstaterna att avtalet skulle förlängas på obestämd tid.

Men medlemsländerna var inte helt eniga om att en förlängning på obestämd tid var det bästa alternativet, eller ens om att det var den viktigaste frågan för konferensen att diskutera. De fem kärnvapenstaterna och många länder från Europa ansåg att frågan om förlängning av NPT var den viktigaste. De ville att fördraget skulle göras permanent.

Andra länder, främst från Afrika, Asien och Latinamerika ansåg att den viktigaste frågan för konferensen var frågan om huruvida avtalets målsättning: icke-spridning, kärnvapennedrustning och fredlig användning av kärnteknologi, hade uppnåtts. Många av dem menade att den andra målsättningen, den om nedrustning, inte hade uppnåtts.

Länderna ville de inte att fördraget skulle förlängas på obestämd tid, utan istället med 25 år. De var rädda för att om NPT gjordes permanent så skulle kärnvapenstaterna även i fortsättningen ha kvar sina kärnvapen utan att nedrusta. Det skulle bli en permanent orättvis uppdelning mellan de som får ha kärnvapen och de som inte får ha vapnen. Inte förrän nedrustningen verkligen hade börjat borde NPT förlängas på obestämd tid. Resultatet av konferensen blev en kompromiss mellan de två åsikterna.

Kärnvapenstaterna och länderna från Europa var glada över att ha uppnått sitt huvudmål – att göra NPT permanent. Andra länder var missnöjda och såg beslutet som en förlust för nedrustningsprocessen. Det för att de ansåg att västländerna hade fått sin vilja igenom och permanent uppdelat världen i två läger, de som har kärnvapen och de som inte har kärnvapen.

NPT översynskonferens 2000

Sedan 1995 när avtalet förlängdes för obestämd framtid hade flera viktiga händelser ägt rum som påverkade kärnvapennedrustningsfrågan: 1998 hade Indien och Pakistan provsprängt sina kärnvapen; 1999 blev relationerna mellan USA och Ryssland sämre än de varit sedan kalla krigets slut och Ryssland och Kina var oroade över USA:s missilförsvarsplaner och Natos roll efter bombningarna i forna Jugoslavien. Därtill var många av icke-kärnvapenstaterna fortfarande frustrerade över de beslut som hade fattats på 1995 års översynskonferens.

Konferensen räknades som en stor framgång för nedrustningstanken. Medlemsstaterna kom överens om 13 praktiska steg för hur NPT-avtalets artikel VI om kärnvapennedrustning ska kunna uppnås och kärnvapenmakterna lovade för första gången ”otvetydigt” att helt avskaffa sina kärnvapenarsenaler.

Ingen tidsplanering eller slutdatum gjordes för när alla kärnvapen ska vara avskaffade, vilket fortfarande lämnar spelrum för kärnvapenstaterna. Om kärnvapenstaterna inte uppfyller sin skyldighet att nedrusta kan det tolkas som att det inte heller finns någon anledning för icke-kärnvapenstaterna att avhålla sig från att skaffa kärnvapen.

NPT översynskonferens 2005

Efter framgångarna 2000 och med tanke på rådande säkerhetspolitiskt läge i världen låg stor press på avtalets medlemsstater när de samlades till 2005 års översynskonferens. Flera stora säkerhetspolitiska händelser hade ägt rum sedan senaste översynskonferensen: Terroristattentaten mot World Trade Center och Pentagon den 11 september 2001 hade ökat oron för kärnvapenterrorism; Nordkorea som hade dragit sig ur NPT 2003, USA:s invasion av Irak 2003 och Irans urananrikningsprogram hade väckt misstankar i västvärlden om att avsikterna med programmet inte bara var att skaffa kärnkraft utan även kärnvapen.

Ett slutdokument kunde till sist antas, men dessa innehöll varken rekommendationer eller handlingsplaner för hur den globala nedrustnings- och icke-spridningstanken kan stärkas.

Konferensen ansågs dock som ett misslyckande och kan förklaras med vissa staters kompromisslösa hållning som saboterade väsentliga diskussioner och istället tvingade ner hela konferensen i hårklyverier kring procedurfrågor, framför allt kring hur dagordningen skulle se ut. Dessa stater, närmare bestämt USA, Iran och Egypten, tillät konferensen att misslyckas.

NPT översynskonferens 2010

Opening meeting of the 2010 High-level Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT)Inför 2010 års översynskonferens av icke-spridningsavtalet var förhoppningarna stora. Frågan var om NPT skulle överleva ytterligare en misslyckad konferens och frågan om en kärnvapenfri zon i Mellanöstern var brinnande. Konferensen anses alltjämt i efterhand ha varit lyckad.

Man lyckades enas om ett slutdokument och antog även en NPT Action Plan om 64 steg. Dessa inkluderar och bekräftar de 13 stegen från 2000 års översynskonferens.

Slutdokumentet inkluderade formuleringar om de humanitära aspekterna av kärnvapen vilket inte har lyfts inom ramen för NPT tidigare, samt vikten av att alla stater följer internationell humanitär rätt, även när det kommer till kärnvapen. Slutdokumentet sa bland annat: expresses its deep concern över the catastrophic humanitarian consequences that would result from the use of nuclear weapons.

Man enades även om, efter krav från Egypten, att en konferens om möjligheterna att diskutera en framtida kärnvapenfri zon i Mellanöstern skulle hållas innan 2012 års utgång. Konferensen ägde aldrig rum.

NPT översynskonferens 2015

Översynskonferensen 2015 präglades av osäkerhet. Mycket stod på spel och många menade att det var nu som icke-kärnvapenstaterna skulle ställa högra krav med större tyngd, främst med tanke på de tre lyckade regeringskonferenserna om kärnvapnens humanitära effekter.

UN New YorkÖversynskonferensen bestod av tuffa diskussioner, styrkeuppvisningar och förhandlingar, men trots det kunde inget slutdokument antas. Förslaget till slutdokument var betydligt svagare än det man antog 2010, men kärnvapenstaterna USA och Storbritannien samt deras allierade Kanada kunde inte acceptera det, med hänvisning till skrivningarna om en konferens om en zon fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. Egypten krävde ett fastställt datum för denna, vilket Israel, som deltog som observatörstat, inte kunde acceptera. Det hela slutade med att USA, Storbritannien och Kanada meddelade att de inte godkände slutdokumentet, som måste antas med konsensus.

Många kärnvapenfria stater höll under översynskonferensen nedrustningsfanan högt, visade stort mod, ledarskap och satte press på kärnvapenstaterna. Det räckte dock inte hela vägen, kärnvapenstaterna motsatte sig allt, talade nedlåtande om de tre konferenserna om kärnvapnens humanitära effekter och tyckte att allt de själva åstadkommit under dessa fem år är beundransvärt. Till slut gav de kärnvapenfria staterna efter och lät kärnvapenstaternas urvattnade slutdokument ligga för konsensusbeslut, av respekt för avtalet och processen.

The Humanitarian Pledge är en tydlig signal från majoriteten av NPT:s medlemsstater – NPT kommer inte i sig att leda fram till en kärnvapenfri värld och de kärnvapenfria staterna har egen makt att agera mot detta mål. Kärnvapenstaterna har avslöjat sig som livrädda för denna kraft genom att aktivt förhindra sina allierade att associera sig med utfästelsen och genom att utöva påtryckningar om att inte ställa upp på den i något slutdokument från översynskonferensen.

Vid översynskonferensens slut hade 107 stater skrivit under The Humanitarian Pledge och antalet stater stiger.

Civila samhällets medverkan

Civilsamhället som arbetar med kärnvapen deltar alltid med stora delegationer under NPT-konferenserna. Den allmänna debatten under både översynskonferenserna och förberedande kommittéerna är öppna för alla. Medan klusterdebatterna och huvudkommittéerna oftast sker bakom stängda dörrar, där bara medlemsstaterna får delta. Civila samhället tillägnas en halvdag för att framföra sina synpunkter och krav på avtalets medlemsstater.

Under konferenserna arrangerar civilsamhället inklusive forskningsinstitut, religiösa grupper, akademiker men även staterna ett digert program av sidoevenemang med seminarier, workshops och presentationer av rapporter och så vidare.

Civilsamhällets rapporter från dessa möten fyller en viktig funktion och sätter press på medlemsstaterna att verkligen genomföra det man har utlovat.

Många organisationer tycker att arbetet med att implementera avtalet går alltför långsamt, framför allt gällande kärnvapenstaternas nedrustningsåtaganden.

 

Senast uppdaterad: 170912