Ikkespredningsavtalen (NPT)

Ikkespredningsavtalen ble åpnet for undertegning i 1968. Da var det fem atomvåpenstater i verden. Det var usikkert hvor sikker verden ville være med flere atomvåpenstater, og derfor ville man hindre spredning av atomvåpen til flere land. Terrorbalansen mellom USA og Russland under den kalde krigen var ustabil, og flere aktører med atomvåpen ville mangedoble risikoen for bruk av atomvåpen, med overlegg eller ved uhell.

Ikkespredningsavtalen (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT) har vært den viktigste globale nedrustningsavtalen når det gjelder atomvåpen. Irlands utenriksminister Frank Aiken kom i 1958 med et forslag om en avtale for å regulere spredning og nedrustning av atomvåpen. Etter forhandlinger ble ikkespredningsavtalen åpnet for underskrifter i 1968. Finland var det første landet som skrev under avtalen, Sverige og mange andre land skrev også under på NPT i løpet av det første året.

Avtalen trådte i kraft i 1970, men først i 1992 skrev Frankrike, den siste av de fem atomvåpenstatene, under på avtalen. Ikkespredningsavtalen er en av de avtalene som har størst oppslutning med 189 tilsluttede stater. Atomvåpenstatene India, Pakistan, Israel og Nord-Korea står utenfor avtalen.

Å ha, eller ikke ha atomvåpen

Ikkespredningsavtalen skiller mellom atomvåpenstater og ikke-atomvåpenstater. Som offisielle atomvåpenstater regnes land som ifølge avtalen hadde skaffet atomvåpen før 1. januar 1967. Disse var USA, Russland, Storbritannia, Frankrike og Kina. Land som anskaffet atomvåpen etter dette regnes som de facto atomvåpenstater.

Andre land skrev etterhvert under avtalen som ikke-atomvåpenstater. Den siste (Montenegro) skrev under i 2006. India, Pakistan, Israel og Nord-Korea oppfordres fortsatt til å gi opp sine atomvåpen og slutte seg til Ikkespredningsavtalen som ikke-atomvåpenstater. Ikkespredningsavtalen gir medlemslandene rett til å trekke seg ut av avtalen med 3 måneders varsel, hvilket Nord-Korea valgte å gjøre i 2003.

Ikkespredningsavtalen stiller ulike krav til atomvåpenstater og ikke-atomvåpenstater.

  • Landene som har atomvåpen lover å ikke gi atomvåpen til noen stater eller ikke-statlige aktører. De får heller ikke hjelpe eller oppmuntre ikke-atomvåpenstater til å utvikle atomvåpen. Det innebærer at all form for handel eller distribusjon av atomvåpen, atomvåpendeler, teknologi eller materiale som gjør det mulig for nye stater å produsere atomvåpen er forbudt.
  • Avtalen slår videre fast at alle tilsluttede stater i “god ånd” skal forhandle om nedrustning av atomvåpenarsenalene med sikte på full nedrustning. Avtalen setter imidlertid ingen tidsbegrensning for når dette skal skje eller på hvilken måte. Til nå er slike multilaterale forhandlinger ikke startet opp.
  • Ifølge NPT forplikter ikke-atomvåpenstatene seg til ikke å skaffe seg eller produsere atomvåpen. Alle statene har i henhold til avtalen rett til å benytte såkalt fredelig kjerneteknologi, altså kjernereaktorer for energiproduksjon. Kjernekraftreaktorer i ikke-atomvåpenstater skal inspiseres av det internasjonale atomenergibyrået IAEA for å kontrollere at ingen land bruker sine atomenergiprogram til å utvikle atomvåpen.

Inndelingen i stater som enten har, eller ikke har atomvåpen, har alltid vært frustrerende for enkelte land. Dette blir som regel omtalt som ”the grand bargain”. Ettersom avtalen er underskrevet på ubestemt tid mener noen at de fem atomvåpenstatene ikke bør være unntatt fra avtalen på ubestemt tid.

NPT er også blitt kritisert for ikke å hindre at flere nye land skaffer seg atomvåpen of for at atomvåpenstatene ikke har oppfylt sine forpliktelser om nedrustning.

Tre pilarer

Ikkespredningsavtalen er i hovedsak bygget opp rundt tre pilarer:

  •   Å forhindre spredning av atomvåpen til nye aktører.
  •   Å sikre nedrustning av eksisterende arsenaler.
  •   Alle lands rett til fredelig bruk atomenergi (kjernekraft).

Ulike land ser ut til å fokusere på forskjellige pilarer. Atomvåpenstatene vektlegger innsatsen de gjør for nedrustning og mener at nedrustningsprosessen er i full gang. De mener at et fokus derfor bør ligge på ikkespredning, hvilket de anser å være det store sikkerhetsspørsmålet.

Majoriteten av ikke-atomvåpenstatene retter ofte sitt fokus på nødvendigheten av at atomvåpenstatene ruster ned. Dette mener de vil bidra til økt internasjonal sikkerhet med mindre risiko for spredning av atomvåpen. Nedrustning av eksisterende arsenaler reduserer også risikoen for at atomvåpen blir brukt, både ved overlegg og ved uhell.

Den tredje pilaren om fredelig bruk av atomteknologi blir ofte kritisert ettersom mange mener at atomkraftreaktorene gjør det mulig å skape atomvåpen. Brukt kjernebrensel inneholder plutonium som kan behandles på nytt til atomvåpenmateriale, og de samme anleggene som brukes til å anrike uran for atomreaktorer kan brukes for høyanriket uran for atomvåpen. Andre mener på sin side at avtalen aldri kunne ha trådt i kraft dersom ikke denne pilaren hadde eksistert. Avtalen krever at IAEA inspiserer atomkraftverk i land uten atomvåpen, men det kreves ikke inspeksjoner av atomvåpen eller atomkraftanlegg i stater som har atomvåpen.

I den opprinnelige avtalen som trådte i kraft i 1970 står det at medlemslandene skulle samles etter 25 år for en konferanse for å avgjøre om NPT skulle forlenges i en viss periode eller om avtalen skulle forlenges på ubestemt tid. I 1995 samlet medlemsstatene seg og avgjorde at avtalen skulle forlenges på ubestemt tid.

Hvert femte år samles alle medlemmene i ikkespredningsavtalen for en tilsynskonferanse (NPT Review Conference, NPT RevCon). Tilynskonferansen er til for å utrede hvorvidt avtalen blir etterlevd og for å avgjøre hvordan landene bedre kan gjøre dette.

Tilsynskonferansen fatter vanligvis beslutninger ved konsensus (enighet). Medlemslandene bytter på å være ordstyrer for tilsynskonferansen. En tilsynskonferanse varer ca. en måneds tid.

På tilsynskonferansene møtes medlemsstatenes representanter først i en plenumsdebatt. Hvert land framfører da en uttalelse om hvordan nettopp dette landet har jobbet for å etterleve NPT og hvilke spørsmål de mener bør prioriteres. Parallelt med plenumsdebatten som er åpen, pågår forhandlinger bak stengte dører der medlemsstatene forsøker å bli enige om en dagsorden og et arbeidsprogram for konferansen.

Etter plenumsdebatten samles medlemslandenes representanter i tre hovedkomiteer, hver og en med et valgfritt antall undergrupper (Subsidiary Bodies). Det finnes tre permanente hovedkomiteer som i all hovedsak diskuterer avtalens tre pilarer: ikke-spredning, atomvåpennedrustning og fredelig bruk av atomteknologi.

Undergruppene kan omhandle ulike aktuelle temaområder, som for eksempel sikkerhetsgarantier, Midtøsten eller hvordan man skal håndtere land som vil trekke seg ut av avtalen. Parallelt foregår det også diskusjoner i regionale grupper. Også hovedkomiteenes arbeid blir innledet med en plenumsdebatt. Mot slutten av konferansen skal statene enes om et sluttdokument som skal være politisk bindende for medlemsstatene.

Regionale grupper er blant annet den vestlige gruppen, den østeuropeiske gruppen og den største gruppen kalt den alliansefrie gruppen. De regionale gruppene er rester fra den kalde krigens oppdeling i øst, vest og de som var alliansefrie. Andre grupper som samles under ikke-spredningsavtalen er blant annet EU og New Agenda Coalition.

Medlemsstatene, alene eller i ulike grupper, kan levere inn rapporter og arbeidspapirer til tilsynskonferansen. Disse legger grunnlaget for det arbeidet som blir gjort i hovedkomiteene. Også dokumenter fra tidligere års forberedende komiteer til tilsynskonferansen blir brukt.

Forberedende komiteer

Forberedende kommiteer (Preparatory Committees, NPT PrepCom) blir holdt hvert år mellom tilsynskonferansene. Unntaket er året etter tilsynskonferansen, da er det ikke noe møte. De forberedende komiteene samler alle medlemsstatene i avtalen og varer vanligvis i ca. ti dager. Akkurat som ved tilsynskonferansen begynte den med en plenumsdebatt og deretter arbeid i ulike hovedkomiteer kalt clusters (klynger).

De tre klyngene er akkurat som under tilsynskonferansene organisert etter NPT-avtalens tre pilarer: ikke-spredning, atomvåpennedrustning og fredelig bruk av atomteknologi.

Under de forberedende komiteene blir ofte store mengder arbeidspapirer og rapporter som medlemslandene har levert inn behandlet. Mot slutten av møtet utarbeider ordstyrerne en oppsummerende uttalelse. Ingen av disse dokumentene er bindende for medlemslandene, men de blir i stedet brukt som redskap for evaluering under kommende tilsynskonferanse.

NPTs tilsynskonferanse i 2000

Etter tilsynskonferansen i 1995, da avtalen ble forlenget på ubestemt tid, hadde flere viktige hendelser som påvirket atomvåpennedrustningen funnet sted: i 1998 hadde India og Pakistan prøvsprengt sine atomvåpen; i 1999 ble forholdet mellom USA og Russland bedre enn de hadde vært siden den kalle krigens slutt, og Russland og Kina var urolige for USAs rakettforsvarsplaner og NATOs rolle etter bombingene i tidligere Jugoslavia. I tillegg var mange av ikke-atomvåpenstatene fortsatt frustrerte over de avgjørelsene som ble fattet på tilsynskonferansen i 1995. Det var derfor ikke med høye forventninger at statene samlet seg for tilsyn av NPT i 2000, ifølge en artikkel.

Allikevel klarte partene å komme til enighet om 13 punkter for hvordan NPT-avtalens artikkel VI om atomvåpennedrustning skulle oppnås og atomvåpenmaktene lovte for første gang “entydig” å fullstendig avskaffe sine atomvåpenarsenaler.

Det ble imidlertid ikke satt noen tidsplan eller sluttdato for når atomvåpnene skulle avskaffes. Om atomvåpenstatene ikke oppfyller sine forpliktelser til å ruste ned kan det tolkes som om det heller ikke finnes grunn til at ikke-atomvåpenstatene skal avstå fra å skaffe seg atomvåpen.

NPTs tilsynskonferanse i 2005

Etter fremgangen i 2000, og med tanke på den sikkerhetspolitiske situasjonen i verden, var det et stort press på medlemsstatene da de samlet seg til tilsynskonferansen i 2005. Flere store sikkerhetspolitiske hendelser hadde funnet sted siden den forrige tilsynskonferansen: terroristangrepet mot World Trade Center og Pentagon den 11 september 2001 hadde økt bekymringen for atomvåpenterrorisme; Nord-Korea hadde trukket seg ut av NPT i 2003, USAs invasjon av Irak i 2003 og Irans urananrikningsprogram hadde vekket mistanker i den vestlige verden om at hensikten med dette programmet inkluderte anskaffelse av atomkraft og atomvåpen.

Den kritiske vurderingen som Rebecca Johnson, Acronym Institute, kom med etter konferansen reflekterte flere av deltagernes oppfatning:

Delegater fra 153 land mislyktes på NPTs tilsynskonferanse i 2005 med å bygge videre på de tidligere overenskommelsene og vedta noen som helst form for avgjørelse eller anbefalinger for å føre videre prosessen omkring de viktige sikkerhetspøsmålene ikkespredning og nedrustning av atomvåpen. Fra begynnelsen til slutt gjorde ikke denne konferansen mye mer enn å gjennomgå innkomne forslag, og var den av de mest skammelige oppvisningene av kynisk bortkastet tid bortsett fra nedrustningskonferansen i Genève”.

Det ble til slutt vedtatt et sluttdokument, men det inneholdt verken anbefalinger eller handlingsplaner for hvordan den globale nedrustnings- og ikke-spredningstanken skulle styrkes.

At konferansen mislyktes kan forklares med enkelte staters kompromissløse holdning som saboterte vesentlige diskusjoner og som i stedet reduserte hele konferansen ned til flisespikkeri omkring prosedyrespørsmål, men fremfor alt omkring hvordan dagsorden skulle se ut. Disse statene, nærmere bestemt USA, Iran og Egypt, sørget for at konferansen mislyktes.

NPTs tilsynskonferanse i 2010

Opening meeting of the 2010 High-level Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT)I forkant av ikkespredningsavtalens tilsynskonferanse i 2010 var forhåpningene store. Spørsmålet var om NPT kom til å overleve enda en mislykket konferanse og spørsmålet om en atomvåpenfri sone i Midtøsten var brennende. Konferansen blir i ettertid ansett som vellykket.

Man lyktes i å enes om et sluttdokument samt en NPT Action Plan med 64 steg. Disse inkluderte og bekrefter de 13 stegene fra tilsynskonferansen i 2000.

Sluttdokumentet inkluderer formuleringer om de humanitære aspektene ved atomvåpen som ikke har blitt løftet inn i rammen av NPT tidligere, samt viktigheten av at alle stater følger internasjonal humanitær rett, også når det kommer til atomvåpen. Sluttdokumentet sa blant annet: “(…) expresses its deep concern over the catastrophic humanitarian consequences that would result from the use of nuclear weapons”.

Det ble enighet om, etter krav fra Egypt, at det skulle avholdes en konferanse om mulighetene for å diskutere en fremtid med en masseødeleggelsesvåpenfri sone i Midtøsten innen utgangen av 2012. Denne konferansen har enda ikke (desember 2019) funnet sted.

NPTs tilsynskonferanse i 2015

UN6I forkant av tilsynskonferansen i 2015 hadde presset fra de atomvåpenfrie statene om fremgang på nedrustningsområdet økt som følge av det humanitære nedrustningsinitiativet. Dette kulminerte i det såkalte humanitære løftet, lansert av Østerrike med tilslutning fra nær 100 land, om å arbeide for å fylle det “juridiske tomrommet” med et forbud mot atomvåpen. Under tilsynskonferansen økte antallet land som sluttet seg til det humanitære løftet til 107.

Ellers måtte konferansen konstatere at svært lite fremgang var gjort på nedrustningsfeltet og at nesten ingen av punktene i handlingsplanen fra 2010 var fullført. Konferansen endte med at USA, Storbritannia og Canada nektet å undertegne utkastet til sluttdokument, fordi det åpnet for å starte arbeidet med å gjøre Midtøsten til en atomvåpenfri sone. Det endelige utkastet til et sluttdokument inkluderte et egyptisk forslag om at det innen 1. mars påfølgende år skulle kalles inn til en ny konferanse og innledes «forhandlinger om en juridisk bindende traktat som gjør Midtøsten fri for atomvåpen og alle andre masseødeleggelsesvåpen, basert på frivillige avtaler inngått av landene i regionen». Israel (som ikke er tilsluttet NPT, men som hadde observatørstatus) protesterte kraftig og USA satte ned foten.

Sivilsamfunnets engasjement

civilsamhälletNPT2015

Sivilsamfunnet som jobber med atomvåpen deltar ofte, med store delegasjoner, på NPT- konferansene. Plenumsdebatten under både tilsynskonferansen og de forberedende  komitéene er åpen for alle, mens diskusjoner i klynger og hovedkomitéer oftest skjer bak stengte dører hvor kun medlemsstater får delta. Det sivile samfunnet får en halv dag til å legge frem sine synspunkter og krav til avtalens medlemsstater.

Under konferansene arrangerer sivilsamfunnet sammen med forskningsinstitutt, religiøse grupper, akademikere og enkelte stater et omfattende program med parallelle seminarer, workshops og presentasjoner av rapporter og liknende. Sivilsamfunnets rapporter fra disse møtene spiller en viktig rolle og setter press på medlemsstatene til å gjennomføre det de har lovet.

Sist oppdatert: 18.02.20